La escalada funcional y tecnológica de la cédula de ciudadanía

• Con la promesa de solucionar los problemas de fraude, la identificación en cualquier momento y por cualquier razón se ha convertido en una obligación ciudadana.
• La Registraduría tiene monopolizados los servicios de identificación y autenticación
• No existen lineamientos sobre cómo y por qué se debe identificar a alguien.
• Las tecnologías prometen soluciones a problemas sociales que escapan a la esfera de la identificación y promueven formas de desconfianza social que repercuten en sociedades más vigiladas y discriminatorias.
• Las nuevas tecnologías y los contratistas extranjeros han controlado el ritmo de cambio del documento de identidad y los elementos de identificación. Sin consideraciones de necesidad, proporcionalidad y sostenibilidad del sistema.

En esta entrada vamos a analizar la historia de la Cédula de Ciudadanía colombiana. Para este análisis nos valemos del trabajo del equipo de Olga Restrepo, Malcolm Deas y Sebastián Guerra en 2013. La idea es ofrecer una guía de los posibles problemas que podría tener la nueva Cédula Digital implementada en 2021.

El proceso de identificarse, a pesar de que las personas en Colombia lo hemos naturalizado, alguna vez fue algo excepcional. La implementación de tecnologías para identificar a las personas fue objeto de controversias y produjo problemas para las comunidades. Sin embargo, el Estado logró ligar los derechos fundamentales a la identidad individual.

La cédula como un elemento del sistema de identidad nacional es producto de un proceso de escalada funcional que prometió eliminar el fraude por medio de soluciones tecnológicas y no sociales. En este proceso, hemos permitido que el Estado comprometa los derechos fundamentales en una sociedad que la identificación en todas partes y por cualquier propósito en una obligación ciudadana.

La emergencia de la cédula como solución para la desconfianza electoral.

(1929-1952) La primera cédula de ciudadanía en Colombia surgió de una fuerte desconfianza por parte de los partidos liberal y conservador en los resultados de las elecciones. La cédula se implementó en la Ley 31 de 1929 como un título del elector obligatorio para ejercer el derecho del sufragio.¹ Con la expedición de este documento, el gobierno buscaba una solución simple a los problemas del sistema electoral: el fraude, el voto múltiple, la violencia política, entre otros. En 1934, los impulsores de la cédula advertían que estaba provista de todas las seguridades para “imposibilitar su falsificación”.² El fundamento técnico que se utilizó para esta afirmación fue la introducción de dos elementos:

1. El método dactiloscópico desarrollado por Juan Vucetich y modificado por Federico Olóriz que permitía la toma de las impresiones dactilares del elector y la posterior identificación de patrones únicos en las huellas.¹

2. El bertillonaje de Alphonse Bertillon, un método que permitía consignar descripciones sobre los rasgos de los individuos (color de ojos, del cutis, forma de la frente, de los labios, de los ojos, estatura, entre otros) para identificar a las personas.¹

Aunque estas características parecen técnicamente infalibles, las descripciones del bertillonaje tenían una fuerte carga racial. Particularmente, ante el ojo racialmente entrenado de los funcionarios estas descripciones sirvieron rápidamente para situar a los individuos en grupos raciales específicos y solidificar marcadores raciales en un sistema estatal.¹

La cedulación para la votación fue limitada y a algunas poblaciones, especialmente vulnerables, les fueron denegados sus derechos políticos por el nuevo requisito. Para sus impulsores, la cedulación se veía como un instrumento para transformar las costumbres de las comunidades que habían caracterizado como incivilizadas. Por esto, se hablaba de que la cédula “dotaría de personalidad al siervo macilento resignado”, y permitiría “hacer del indio un ciudadano”³ o como un elemento que permitiría ayudar al “hato de bestias heridas, esquilmadas y sin probable solución [campesinos e indígenas] (…) alzándola al disfrute de la ciudadanía”.⁴

La monopolización de los medios de identificación y las soluciones creando problemas (1952-1993).

En los 50s, en un contexto de violencia política, la cédula lejos de disipar las sospechas de fraude, las multiplicó y se convirtió en un catalizador de esa ansiedad política. Así, el gobierno, en un intento por solucionar problemas políticos por medios técnicos, impulsó el desarrollo de otra cédula que permitiera solucionar estas “fallas”. El diseño y cambio de sistema fue encargada a una misión canadiense que diseñó un modelo de identificación que se basaba en los documentos de la Real Policía Montada de Canadá y que no era un documento para identificar a los civiles canadienses”⁵**.

La cédula conservaba varios elementos anteriores, pero se retiraron algunos de bertillonaje, se hizo más portable y se plastificó. Este cambio fue fundamental, pues permitió que las personas cargaran su documento de identidad consigo y que las autoridades pudieran solicitarlo en otros espacios fuera de las elecciones.

Igualmente, con la Ley 39 de 1961, la cédula se convirtió en el único documento aceptado para reclamar la identidad legal de una persona frente al Estado.¹ De esta forma, se institucionalizó una asociación entre la identidad y el acceso a derechos sociales, civiles y políticos. Cualquier persona fuera del sistema de identidad nacional quedó fuera del conjunto de derechos que se comenzaron a ligar con la cédula.

La implementación de estas soluciones extranjeras llevó a problemas técnicos que generaron grandes gastos, al punto en que esta cédula tuvo 10 variantes entre 1952 y 1993. Algunos de estos problemas fueron:

• Las costosas cámaras importadas fallaban en las condiciones de terreno de Colombia.
• El sistema fue muy costoso con sus renovaciones de personal y de tecnología.
• Se cambió el estándar técnico dactiloscópico que Colombia llevaba tiempo usando y que era ampliamente utilizado en el mundo, por una nueva variante que se utilizaba en los países anglosajones -el método Henry- sólo porque la misión canadiense lo consideraba más adecuado.⁶ Con esto,se obviaron costos de cambio a un nuevo sistema dejando atrás el que llevaba ya 5 años en el país.
• Este cambio implicó nuevos procesos de capacitación de personal y la adquisición de materiales nuevos -que debían ser traducidos al castellano e imprimidos- para implementar el sistema.⁶

La crónica de un despilfarro: la cédula café (1993-2000).

En la Constitución Política de 1991 se institucionalizó la función de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) como administradora de la identidad legal de las personas (Art. 120 y 266). Con esto, la RNEC hizo una gran inversión para modernizar el sistema dactiloscópico e implementar nuevas medidas de seguridad para “imposibilitar la falsificación”. Entre estas características se encontraban código de barras, marcas de agua, hologramas y marcas ultravioleta.¹

Para el desarrollo de esta cédula, la RNEC contrató a la empresa de tarjetas bancarias estadounidense llamada American Banknote Company. Al igual que con la misión canadiense, la elaboración de esta nueva cédula iba acompañada de la compra de nuevos equipos, los cuales costaron alrededor de tres millones de dólares, los cuales fueron prestados por la misma compañía.¹

A pesar de las promesas de imposibilidad de falsificación y las nuevas tecnologías,esta cédula duró poco pues fue renovada en 2000.⁷

La digitalización del sistema de identidad: la cédula amarilla (2000-2020)

En 1997, la Registraduría, con el respaldo del ejecutivo, inició un Proyecto de Modernización Tecnológica para reemplazar el recién adquirido sistema de identidad. Nuevamente, con la promesa de una cédula que hiciera imposible la falsificación, el Estado comenzó a pagar a por un plan de largo plazo para la modernización y cambio del documento. Para este proceso de renovación se contrató a la multinacional francesa Sagem Securite (actualmente IDEMIA) para encargarse de todo el sistema nacional de identidad, pues tenía que producir, diseñar y administrar las nuevas cédulas.

La primera fase de modernización terminó en 2005 con la digitalización de todo el sistema de huellas dactilares. Esto implicó la preparación de los datos de la Registraduría para instalar un Sistema Automatizado de Identificación Dactilar (AFIS, por sus siglas en inglés). Además, inició la producción de la nueva cédula con hologramas (la amarilla) que requería la recolección de las huellas dactilares y la fotografía adecuada para el nuevo sistema cuyo propietario es IDEMIA.

En la segunda fase, entre 2005 y 2010, se extendió la base de datos a las personas que tenían los anteriores modelos de la cédula y se terminó el sistema AFIS con un servicio web para ofrecer el servicio de autenticación dactilar automática en los sectores público y privado. En 2008, se inició la producción de la tarjeta de identidad biométrica (la azul) a menores de edad para incluirlos en las bases de datos biométricas.⁸

Con la implementación del programa de modernización, la Registraduría hizo inversiones que llegaron a cerca de 200 millones de dólares para lograr que el sistema pudiera identificar a una persona de forma remota y automática ⁹. El desarrollo de este documento renovó el sistema de identidad para alinearlo con otras tecnologías de identificación utilizadas mundialmente en temas policiales. Así, de acuerdo con la Registraduría, “Colombia fue el primer país de América en adoptar el sistema AFIS con fines civiles”⁸.

A pesar de las promesas de seguridad que trajo consigo la cédula amarilla con hologramas, el cambio del documento de 1993, generó controversias y problemas:

• La obligación de tener el nuevo documento dejó a personas sin identidad legal por un tiempo.
• El sistema nacional de identificación, a pesar de ser administrado por la Registraduría, quedó controlado por IDEMIA como única prestadora del servicio de identificación y con una tecnología de propietario que impide que la Registraduría cambie el proveedor de tecnología a menos que cambie todo el sistema.

La nueva cédula digital: controversias del nuevo documento

Desde la creación del nuevo sistema, la Registraduría ha firmado contratos cada año con IDEMIA para encargarse de la administración, actualización y modernización del sistema de identificación. Como mencionamos en otra entrada,la Registraduría comenzó a comprar tecnologías de reconocimiento facial desde 2018. Ahora bien,la aplicación de móviles inteligentes que utilizaba esta funcionalidad no se diseñó hasta 2019 y era utilizada para solicitar un duplicado de la cédula.

En 2020, comenzó a circular información de que la Registraduría cambiaría la cédula para ofrecer una versión digital. A pesar de esto, en el Contrato 02 de 2020 solo teníamos información de un estudio ordenado por la Registraduría a IDEMIA para analizar la viabilidad de implementar una cédula digital. Este era un producto que vendía la compañía denominado Identidad Móvil que funciona como un complemento a la tarjeta de identidad física con una copia digital que se puede utilizar en una aplicación para celular¹⁰.

Con una adición al contrato, la Registraduría contrató no solo la creación de la aplicación que permitía utilizar la tarjeta de identidad móvil con la aplicación que había sido desarrollada en 2019, sino también cambiar la cédula física con nuevos parámetros de seguridad. De nuevo, la tecnología utilizada en la nueva cédula quedó a cargo del sistema cuyo propietario es IDEMIA.

Las consideraciones de la historia del sistema nacional de identidad para la nueva cédula digital

1. La Identificación surge en el país para contextos muy específicos (como las elecciones o las investigaciones criminales). Sin embargo, la historia de la identificación en Colombia muestra una expansión para utilizarla en todo tipo de actividades, inclusive sin el consentimiento de las personas como puede suceder con el reconocimiento facial.
2. La Registraduría tiene monopolizados los servicios de identificación y autenticación y no existe regulación clara sobre cómo y por qué se debe identificar o autenticar a alguien.
3. Las tecnologías prometen soluciones a problemas sociales que escapan a la esfera de la identificación y promueven formas de desconfianza social que repercuten en sociedades más vigiladas y discriminatorias.
4. Las nuevas tecnologías y los contratistas extranjeros han controlado el ritmo de cambio del documento de identidad y los elementos de identificación. Sin importar la capacidad de pago del Estado colombiano, las condiciones del sistemas y sus necesidades. Esto afecta la sostenibilidad del sistema.
5. El nuevo proyecto de cédula, al requerir de tecnologías digitales y cierto alfabetismo digital para que funcione, crea controversias sobre quién es incluido y excluido de este modelo. La idea civilizatoria de esta cédula está movida por una ciudadanía moderna y digital que interactúa a través de tecnologías con el Estado. De la misma forma que con la idea de convertir “indios en ciudadanos” de las primeras tarjetas de identidad, la cédula digital impone una imagen sobre quién es la ciudadanía que debe acceder a los derechos fundamentales.
6. El Estado colombiano ha implementado instrumentos técnicos como la cédula o la identificación biométrica con la promesa de eliminar el fraude a través de medios supuestamente incorruptibles. Sin embargo, considerando la naturaleza social del fraude y la reproducción de la desconfianza en la ciudadanía por parte del Estado, este tipo de problemas persisten. Es decir, como muestran algunos académicos¹², se ha prestado poca atención a los factores de orden social, político y económico que favorecen el desarrollo del fraude. La pregunta es hasta dónde soportaran nuestros Estados de derecho la vigilancia y la discriminación promovida por las tecnologías de identificación implementadas sin examenes de necesidad, sin consideraciones de proporcionalidad y sin marcos de responsabilidad claros.

Referencias bibliográficas